حقوق شهروندي

طراحان، اشراف به قانون اساسی ندارند

گفت و گو با دکتر حسین رحمت اللهی

عباس شکوهمند

 با توجه به این که هم نمایندگان مجلس و هم رئیس جمهور به طور مستقیم از سوی مردم انتخاب می شوند، مورد سوال قرار دادن رئیس جمهور از سوی نمایندگان مجلس چه ضرورتی دارد و اهمیت اصل 88 قانون اساسی در چیست؟

اصولاً در ارتباط با قوانین اساسی، پارلمان نماینده آراء جزئی تر و دقیق تر و مطالبات سیال مردم است. بنابراین امکان نظارت بر تمشیت و اجرای امور در کشور، جزو وظایف ابتدایی پارلمان است. قانون اساسی با توجه به این مسأله، امکان نظارت و بازخواست را برای مجلس پیش بینی کرده است. با توجه به این که قوه مجریه، فعال مایشاء است، امکان سوال و استیضاح رئیس جمهور در اصول 88 و 89 قانون اساسی پیش بینی شده است. قوه قضائیه از این کارکرد قوه مقننه برکنار است و نظارتی بر آن اعمال نمی شود اما در ارتباط با قوه مجریه، قانون اساسی اصول مذکور را مقرر کرده است.

این که چرا نمایندگان مجالس گذشته تاکنون از این حق خود استفاده نکرده یا نتوانسته اند استفاده کنند، نیاز به بحث مستقل دیگری دارد، اما اصل نظارت بر اعمال قوه مجریه از طریق پارلمان، دقیقاً پاسخگویی به مطالبات سیال مردم و تجلی حاکمیت مردم است که در قالب سوال و استیضاح خودش را نشان می دهد.

با توجه به این که طرح سوال از رئیس جمهور برای اولین بار بود که در نظام جمهوری اسلامی تجربه شد، این تجربه چه نواقص قانونی را آشکار کرد؟

وقتی از پارلمان و کارکرد آن و ارتباطش با قوه مجریه صحبت می کنیم، نگاهمان نگاه بنیادهای حقوق اساسی است. بنابراین علی الاصول مجلس یک وظیفه قانونگذاری دارد و یک وظیفه مهم نظارت و بازخواست. این که چرا مجلس تاکنون به وظیفه خودش عمل نکرده، بحث دیگری است که باید ببینیم کجای کار ایراد دارد. آیا نظام انتخاباتی مشکل دارد؟ آیا نمایندگان مشکل دارند؟ اما به هر حال، مجلس بعد از کلی اما و اگر به این وظیفه خودش عمل کرد. اما چون ما دو ضعف عمده در پارلمان داریم، طرح سوال از رئیس جمهور نتوانست به نتیجه برسد. ضعف اول این است که پارلمان ما بر مبنای فراکسیونیسم، عمل نمی کند تا فراکسیون ها بتوانند با توجه به نقش نظارتی مجلس به صورت هماهنگ و سریع عمل کنند. در مورد بسیاری از کارکردهای پارلمان، خارج از پارلمان تصمیم گیری می شود، در نتیجه پروسه طرح سوال از رئیس جمهور بسیار طولانی می شود و سوالی که مربوط به دو سال قبل یا مربوط به دوره اول دولت فعلی است، با لابی های پشت پرده کش داده شده و در آستانه پایان سومین سال ریاست جمهوری، نمایندگان سوال کننده موفق به طرح سوالات خود می شوند. بنابراین مشکل عمده، لابی های پشت پرده و عدم عملکرد هیأت رئیسه به وظایف خودش و ضعف فراکسیونیسم در مجلس است. فکر می کنم که اگر در موضوع طرح سوال از رئیس جمهور، هیأت رئیسه مجلس به وظیفه خود عمل می کرد، لابی های خارج از پارلمان بر کارکرد پارلمان تأثیر نمی گذاشت و نمایندگان مردم هم با یک حمیّت شغلی به وظیفه نمایندگی خود عمل می کردند و پروسه طرح سوال طولانی نشده و بسیاری از سوالات از موضوعیت خارج نمی شد و شاید بهره بیشتری از طرح سوال به دست می آمد.

در راستای تغییر نحوه سوال از رئیس جمهور، تعدادی از نمایندگان، طرح اصلاح ماده 197 آیین نامه داخلی مجلس را دنبال می کنند که دوفوریت این طرح در مجلس رأی آورده است. نظر شما نسبت به مفاد این طرح چیست؟

یکی از منابع مهم حقوق، دکترین است. دکترین؛ نظریات علمای علم حقوق است که در مواردی که قانونی با کمبودها، ابهام، سکوت یا اجمال مواجه است، می تواند راهگشا باشد. وقتی از دکترین استفاده نشود یا دکترین زمینه بروز و ظهور پیدا نکند قانونی تصویب می شود که عملاً ضمانت اجرایی ندارد. ما برای این که رئیس جمهور به وظایف خودش وفق قانون عمل کند و کارآمدی از خود نشان بدهد، مکانیزم اصل 88 یعنی «سوال» و مکانیزم اصل 89 یعنی «استیضاح» را داریم. مضافاً به این که برای این که رئیس جمهور دائم برای سوال یا استیضاح به مجلس کشیده نشود و کارش معطل نماند، یک حد نصابی مقرر شده است که برای سوال، یک چهارم کل نمایندگان و برای استیضاح، یک سوم نمایندگان باید موافق باشند. برکناری رئیس جمهور از طریق استیضاح نیاز به دو سوم آراء مجلس دارد. یعنی پس از مطرح شدن استیضاح اگر دو سوم نمایندگان، رأی عدم کفایت سیاسی به رئیس جمهور بدهند، مقدمات برکناری رئیس جمهور توسط رهبری فراهم می شود. بنابراین قانون اساسی ما در این زمینه نقصی ندارد. نقص در عدم اهتمام نمایندگان به وظایف خودشان و در تأثیر مراجع خارج از پارلمان بر کارکرد پارلمان و عدم فراکسیونیسم و کمبودهای کارکردی خود نمایندگان است. بنابراین تعدادی از نمایندگان، قانونی را که به صورت کامل وجود دارد و به آن عمل نمی شود را پیچیده کرده و به صورت اصلاحیه مطرح کرده اند که خیلی برای من عجیب است. یعنی بر اساس طرح پیشنهادیِ اصلاح ماده 197، اختیار برکناری رئیس جمهور  اول به قوه قضائیه واگذار شده تا بعد، دوباره نمایندگان به وظیفه اصل 89 عمل کنند.

ذیل تبصره یک طرح اصلاح ماده 197 آیین نامه داخلی مجلس آمده « چنانچه بیش از نیمی از نمایندگان حاضر در جلسه از پاسخ رئیس‌جمهور به سوالی قانع نشده باشند، آن سوال به قوه قضائیه ارسال می‌شود.»، آیا به نظر شما نیازی به دخیل کردن قوه قضائیه تا این حد در ماجرای سوال و استیضاح رئیس جمهور، منطقی است؟

من این تبصره را منطقی و حقوقی نمی دانم. آیا قوه قضائیه باید در مورد این مسأله وارد ماهیت بشود و رأی قضایی صادر کند؟ یعنی رئیس جمهور عملاً دادگاهی شود؟با توجه به این که اصل 110 برای دیوان عالی کشور، یعنی قوه قضائیه این اختیار را پیش بینی کرده که موجبات برکناری رئیس جمهور  توسط رهبر پس از رأی مجلس به عدم کفایت رئیس جمهور یا پس از حکم دیوان عالی کشور به تخلف وی از وظایف قانونی انجام می شود، در واقع نمایندگان عملاً یک شمشیر قانونی بالای سر رئیس جمهور می گذارند که اگر از پاسخ هایش قانع نشدند، موضوع را به قوه قضائیه می فرستند تا در آنجا رسیدگی قضایی شود و این یک بدعت است. به دلیل این که قانون اساسی، نمایندگان مردم را صالح دانسته که در فضای غیرقضایی بر رئیس جمهور نظارت کنند. ممکن است رئیس جمهوری وفق قانون کار کند اما کارآمدی نداشته باشد. بنابراین نمایندگان چه اصراری دارند که موضوع را از طریق قوه قضائیه پیگیری کنند؟ قانون اساسی در اصل 89 به نمایندگان مجلس اجازه داده که اگر رئیس جمهور وفق قانون کار کرد اما کارآمدی نداشت، استیضاحش کنند و رأی عدم کفایت داده و برکنار کنند. به نظر من، افرادی که این طرح را نوشته و تصویب کرده اند، یا اطلاع کاملی از قانون نویسی ندارند یا اشراف کافی به قانون اساسی. یا این که معذورات دیگری دارند و می خواهند ماجرا را اول به قوه قضائیه محول کنند که رسیدگی قضایی بکند و اگر رأی محکومیت داد، سپس آنها استیضاح بکنند. اختیار استیضاح را مجلس عملاً به قوه قضائیه داده است، یعنی اگر قوه قضائیه رأی به تخلف رئیس جمهور بدهد، رهبر در برابر صلاحیتهای ناشی از اصل 110 قرار می گیرد که می تواند رئیس جمهور را برکنار کند. این که هر سوالی را نمایندگان قانع نشدند به قوه قضائیه بفرستند، منطقی نیست و این قوه باید شعبه ای را به صورت دائم برای این موضوع اختصاص داده و حتی در مورد عدم کارآمدی رئیس جمهور هم تصمیم بگیرد، در حالی که عدم کارآمدی جرم نیست و مجلس می تواند از طریق استیضاح و رأی عدم کفایت، این نقیصه را از کشور برطرف کند.

نکته دیگر در این طرح مربوط به تبصره 2 است که گفته «در صورتی که تعداد سوالات ارسال شده به قوه قضاییه درباره یک رئیس جمهور به عدد ۶ برسد، طرح استیضاح رئیس جمهور با رعایت مفاد اصل ۸۹ قانون اساسی و مواد آیین‌نامه داخلی در دستور کار مجلس قرار می‌گیرد.»، این تبصره را شما چگونه تحلیل می کنید؟

 باید از طراحان این اصلاحیه پرسید که اگر تعداد سوالات به 5 رسید چه باید کرد؟ آن وقت نمایندگان نمی توانند رئیس جمهور را استیضاح کنند؟ یعنی نمایندگان خودشان را از این حقی که اصل 89 به آنها داده، محروم می کنند. این هم از ابداعات قانون نویسی است که معتقدم این اصل 89 را از اثر می اندازد. ممکن است 5 سوال بدهند و رئیس جمهور پاسخ بدهد و قبل از این که به 6 برسد، دوره اش تمام شود یا طرح سوال از رئیس جمهور را بی جهت به تعویق انداخته و کش بدهند یا طرفداران رئیس جمهور در مجلس آبستراکسیون کنند. بنابراین من تعجب می کنم که چگونه مجلس با این مصوبه، دارد خودش را از حق قانونی طرح استیضاح محروم می کند و به مسأله، صورت قضایی می دهد. قوه قضائیه لاجرم باید وارد ماهیت ماجرا شده و رسیدگی قضایی کند و دلایل و اسناد را بررسی کند. چون رسیدگی قضایی طولانی است، کار  پیچیده می شود در حالی که نمایندگان به عنوان چشم و گوش مردم می توانند به راحتی رئیس جمهور را استیضاح کرده و رأی عدم کفایت بدهند. لزوماً رسیدگی قضایی جایی است که قانونی نقض شده باشد، ولی در استیضاح (اصل 89)ممکن است قانون هم نقض نشده، اما یک رئیس جمهور، کفایت سیاسی نداشته باشد. شاید بهتر بود که مجلس محترم آیین نامه را به گونه ای اصلاح می کرد که هیأت رئیسه، وقتی سوالی از رئیس جمهور دریافت می کند این سوال را به موقع اعلام وصول کند و با لابی های پشت پرده عقب نیندازد.

نگاه قانون نویسی مجلس ما بیشتر لحظه ای و عصری است. با توجه به این که الان چالشی بین مجلس و دولت هست، قوانینی را برای این دولت تنظیم می کنند در حالی که این صورت درستی از قانون نویسی نیست.

منبع: هفته نامه آسمان/شماره 109/ 2 اردیبهشت 91/ ص 50