حقوق شهروندي

قانون اساسی را با آیین نامه نمی توان اصلاح کرد

گفت و گو با دکتر محمد حسین زارعی، عضو هیأت علمی دانشگاه شهید بهشتی

عباس شکوهمند

با توجه به این که در اصل 88 ق.ا. موضوع طرح سوال از رئیس جمهور مطرح شده، به نظر شما چه خلأ و کمبودی در این اصل وجود دارد؟

اصل 88 بیان می کند که «در هر مورد كه‏ حداقل‏ يك‏ چهارم‏ كل‏ نمايندگان‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ از رئيس‏ جمهور و يا هر يك‏ از نمايندگان‏ از وزير مسئول‏، درباره‏ يكي‏ از وظايف‏ آنان‏ سوال‏ كنند، رئيس‏ جمهور يا وزير موظف‏ است‏ در مجلس‏ حاضر شود و به‏ سوال‏ جواب‏ دهد و اين‏ جواب‏ نبايد در مورد رئيس‏ جمهور بيش‏ از يك‏ ماه‏ و در مورد وزير بيش‏ از ده‏ روز به‏ تأخير افتاد مگر با عذر موجه‏ به‏ تشخيص‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏. » در این اصل، درباره قانع شدن یا نشدن نمایندگان از پاسخهای رئیس جمهور چیزی پیش بینی نشده است. بنابراین، هیچ اثر حقوقی بر سوال نمایندگان از رئیس جمهور مترتب نیست.

 به نظر من اصل 88 می تواند مقدمه ای باشد برای قسمت دوم اصل 89، یعنی استیضاح رئیس جمهور. اشکال کار این است که ترتیبات و تشریفات لازم برای قبل از استیضاح رئیس جمهور وجود ندارد. از یک جهت، به نظر می رسد که اصل 88 مقدمه ای برای اصل 89 است اما ارتباط بین این دو اصل یعنی این که مثلاً چند بار از رئیس جمهور سوال شود، الزاماً منجر به استیضاح می شود. قانون اساسی در اینجا ابهام دارد. درست است که سوال از رئیس جمهور می تواند مقدمه استیضاح باشد اما این ابهام وجود دارد که آیا با یک سوال و قانع نشدن، نمایندگان می توانند استیضاح را رقم بزنند یا با دو یا چند سوال.

کاری که طراحان اصلاح ماده 197 خواستند انجام بدهند همین بوده است. در طرح پیشنهادی، به نوعی بین سوال و استیضاح ارتباط برقرار شده و گفته شده اگر 6 بار از رئیس جمهور سوال بشود و پاسخ رئیس جمهور قانع کننده نباشد، استیضاح وزیر رئیس جمهور کلید می خورد. بنابراین، طرح پیشنهادی خواسته این خلأ و ابهام را پوشش بدهد. البته باید توجه کرد که اگر قرار باشد خلأ و ابهام قانون اساسی، با تغییر آیین نامه داخلی مجلس مرتفع شود، خودش مغایر اصول قانون اساسی است. قانون اساسی را با آیین نامه داخلی مجلس نمی شود اصلاح کرد. اصلاح قانون اساسی باید با تشریفات مقرر در اصل 177 یا حداقل با نظرات تفسیری شورای نگهبان انجام شود.

تلاش نمایندگان برای اصلاح ماده 197 آیین نامه، قابل تقدیر است اما طرح پیشنهادی، مغایر قانون اساسی است.

شاید در واقع استنباط دیگر این باشد که واضع قانون اساسی چه بسا خواسته دست نمایندگان مجلس را باز بگذارد و خواسته بگوید که حتی قانع نشدن از یک سوال می تواند به استیضاح منجر شود. آنچه که در طرح اصلاحی آمده، جنبه کمّی پیدا کرده، در صورتی که قانون اساسی چنین قصدی نداشته است. شاید فقط یک سوال از نظر کیفی آن قدر مهم باشد که موجبات استیضاح رئیس جمهور را فراهم کند. بدین ترتیب، با کمّی کردن سوالات و گذاشتن تشریفات ارجاع موضوع به قوه قضائیه و تلقی شدن 6 سوال به عنوان استیضاح، به اعتقاد من مغایر قانون اساسی است. اتفاقی که در طرح اصلاحی افتاده، این است که مجلسیان اختیار خودشان را به فرایندی که در قانون اساسی پیش بینی نشده، محدود کرده اند و این مغایر قانون اساسی است. در مذاکرات مجلس هم آقای علی مطهری از طراحان این طرح، گفته که شاید یک جلسه طرح سوال برای استیضاح رئیس جمهور کافی نباشد. این دلیل، از نظر حقوق اساسی قابل قبول نیست. چرا نتوان با یک جلسه سوال، رئیس جمهور را استیضاح کرد؟ آیا حتماً باید 6 سوال باشد و در دو جلسه طرح شود؟

نمایندگان مجلس با توجه به آیین نامه موجود، چگونه می توانند از طرح سوال از رئیس جمهور نتیجه بهتری بگیرند؟

سوالات نمایندگان باید به گونه ای طراحی شده و کار کارشناسی بر روی آن انجام گرفته و مستند به آمار و ارقام باشد که امکان تبدیل شدن سوال به استیضاح وجود داشته باشد. سوالاتی که از رئیس جمهور شد، بسیار کلی بود و نه مدارک مستند پشت آنها بوده و نه توضیح کافی در مورد آنها داده شد.

به اعتقاد من، ارائه این طرح اصلاحی، ضعف مجلس را نشان می دهد. مجلس ضعیف می خواهد مقرراتی وضع کند که دست خود را با مقررات و اصلاح آیین نامه باز کند و بگوید که  مطابق آیین نامه داخلی مجلس توانست رئیس جمهور را استیضاح کند در حالی که لزومی به این کار نیست.

ماده 197 آیین نامه، قطعاً ابهام دارد اما ابهام باید به گونه ای رفع شود که دست مجلس بسته نشود. مثلاً محدود کردن سوالات نمایندگان به 5 عدد، به چه دلیل است؟

در طرح اصلاحی، نمایندگان نقش پررنگی برای قوه قضائیه در جریان سوال و استیضاح رئیس جمهور قائل شده اند، با توجه به این که در قانون اساسی، سوال و استیضاح رئیس جمهور حق نمایندگان است، دخالت دادن قوه قضائیه در این ماجرا چه ضرورتی دارد؟

یکی از اشکالاتی که طرح اصلاح ماده 197 دارد، همین نکته است. در مورد دخالت قوه قضائیه چند ابهام وجود دارد. اولاً این که مشخص نیست که ارجاع به قوه قضائیه به چه معنی است؟ آیا تخلفی صورت گرفته یا جرمی اتفاق افتاده است؟ نظر مجلس معین نیست. بند دو اصل 89 می گوید « در صورتي‏ كه‏ حداقل‏ يك‏ سوم‏ از نمايندگان‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ رئيس‏ جمهور را در مقام‏ اجراي‏ وظايف‏ مديريت‏ قوه‏ مجريه‏ و اداره‏ امور اجرايي‏ كشور مورد استيضاح‏ قرار دهند...» مدیریت قوه مجریه، یک بحث حقوقی نیست. یعنی ممکن است رئیس جمهور کارآمدی مدیریت اجرایی کشور را نداشته باشد و این الزاماً به معنای وقوع جرم یا تخلف نیست. مثلاً این که رئیس جمهور در اجرای برنامه های 5 ساله یا سیاستهای کلی نظام به جای 80 درصد، 30 درصد پیشرفت داشته باشد، آیا این جرم است یا ناکارآمدی؟ بنابراین طرح این موضوع که هر سوالی که نمایندگان قانع نشدند، آن را به قوه قضائیه ارجاع بدهند، دارای ابهام است. خود مجلس باید تعیین کند که آیا جرمی اتفاق افتاده یا تخلفی از وظایف مشخص قانونی  توسط رئیس جمهور صورت گرفته است یا نه.

مجلس باید تعیین کند که تخلف از چه مواد قانونی توسط رئیس جمهور اتفاق افتاده و کدام قانون اجرا نشده یا کدام جرم اتفاق افتاده است؟ ضمن این که مجلس معین نکرده که چه نهادی از قوه قضائیه باید به سوالات ارجاعی رسیدگی کند؟ آیا مشخصاً دیوان عالی کشور مطابق اصل 110 رسیدگی خواهد کرد یا هر شعبه و مجتمع قوه قضائیه می تواند به این موضوع رسیدگی کند؟

نکات مثبت طرح پیشنهادی از نگاه شما شامل چه مواردی است؟

این که مدت طرح سوالات توسط نمایندگان را به 40 دقیقه افزایش داده اند، نکته مثبتی است. نکته دیگر که به عنوان تلاش مثبت در اصلاح ماده 197 صورت گرفته، این است که سوال به چه نتیجه ای باید برسد. بعد از این که سوال طرح شد مجلس باید در این زمینه چه بکند؟

به اعتقاد من باید آیین نامه پیش بینی کند که نسبت به پاسخهای رئیس جمهور، رأی گیری انجام شود. باید معلوم شود که آیا نمایندگان از پاسخها قانع شده اند یا نه. این موضوع ثبت می شود و دارای تأثیر حقوقی و سیاسی است. نمایندگان در طول دوره چهار ساله خود فراموش نمی کنند که سوالی از رئیس جمهور شده و این رئیس جمهور پاسخی داده که قانع کننده نبوده است لذا اگر بار دیگر سوالی طرح شود، امکان تبدیل شدن سوال بعدی به استیضاح وجود دارد و لزومی ندارد که تعداد سوالات را به  6 بار محدود کنیم.

پیش بینی 6 سوال به نظرم دست مجلس را می بندد و دارای اشکال است و احتمالا شورای نگهبان این موضوع را ایراد بگیرد. اگر قرار باشد بی طرفانه نسبت به این طرح نظر بدهیم، شورای نگهبان باید ایراد بگیرد. چرا که با آیین نامه نمی شود خلأها و ابهامات قانون اساسی را برطرف کرد. به نظر من، اگر شورای نگهبان ایراد گرفت، نمایندگان این طرح را با اصرار به مجمع تشخیص مصلحت نفرستند بلکه بهتر است این ایراد را در مجلس برطرف کنند. چون مجمع هم ممکن است بر اثر فضای سیاسی آن را تصویب کند که به نفع مجلس نیست.

منبع: هفته نامه آسمان/شماره 109/ 2 اردیبهشت 91/ ص 50