حقوق شهروندي

عباس شکوهمند

آیا تأسیس هیأت نظارت و پیگیری بر اجرای قانون اساسی توسط رئیس جمهور، شأن قانونی دارد و از اختیارات رئیس جمهور محسوب می شود؟

بر اساس اصل 113 قانون اساسی سال 1358، پس از مقام رهبری، رئیس جمهور عالی ترین مقام رسمی کشور بود که مسئولیت اجرای قانون اساسی و تنظیم روابط قوای سه گانه و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می شد، بر عهده داشت. در بازنگری قانون اساسی سال 68، شرایطی از اصل 113 حذف شد مانند تنظیم روابط قوای سه گانه.

موضوع مسئولیت اجرای قانون اساسی در اصل 113، سابقه طولانی دارد. از سال 59 و در زمان رییس جمهور وقت به این اصل استناد شده است و در برابر مصوبات مغایر قانون اساسی شورایعالی قضایی مورد بهره برداری قرار گرفته است. شورایعالی قضایی مصوباتی را می گذراند که مغایر اصلِ قانونی بودن جرایم و مجازاتها و اصول متعدد دیگری از قانون اساسی بود. در این زمینه شورایعالی قضایی از شورای نگهبان استعلام نمود و این شورا در پاسخ اعلام داشت که رئیس جمهور مطابق اصل 113، به جهت عهده دار بودن مسئولیت اجرای قانون اساسی، می تواند از اختیارات قانونی خود استفاده کند و اخطار وی قانونی است. در سال 76، آقای خاتمی هیأت نظارت و پیگیری بر اجرای قانون اساسی را تأسیس کرد تا اصل متروک 113 را احیاء کند. همچنین، آقای خاتمی مبادرت به تأسیس واحد بازرسی در ریاست جمهوری کرد تا تکالیف قوا را مطابق قانون اساسی پیگیری کرده و به رئیس جمهور گزارش کند. همان موقع از شورای نگهبان استعلام شد و این شورا با تأسیس هیأت نظارت بر اجرای قانون اساسی و واحد بازرسیِ ریاست جمهوری، مخالفت کرد ولی اصل موضوع را که مسئولیت اجرای قانون اساسی از سوی رئیس جمهور بود را پذیرفت، ولی اظهار داشت این وظایف بایستی توسط خود رئیس جمهور انجام شود.

با توجه به این که دولت آقای احمدی نژاد در سال 84 هیأت نظارت بر قانون اساسی را منحل کرد، دلیل احیاء این هیأت، از سوی دولت فعلی چیست؟

اقدام رئیس دولت فعلی برای احیای هیأت نظارت، تناقض عملکرد دارد. دلیل انحلال هیأت نظارت در سال 84، می تواند ناشی از دو موضوع باشد: یکی این که رئیس جمهور ضرورتی برای وجود این هیأت نمی دید، به جهت این که از نظر سیاسی، رئیس جمهور، مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان و قوه قضائیه در آن زمان، از نطر مواضع سیاسی، هماهنگی و انسجام داشتند. دلیل دوم این انحلال، پذیرش نظر شورای نگهبان است. یعنی دولت تلویحا پذیرفت که تفسیر شورای نگهبان در مورد اصل 113 و اختیارات رئیس جمهور، درست است و بنابراین، هیأت نظارت را منحل کرد. انحلال هیأت نظارت بر اجرای قانون اساسی در سال 84، در راستای تأیید نظر تفسیری شورای نگهبان بود و اگر اکنون این هیأت، توسط دولت احیاء شده است، نشانگر یک تناقض عملکردی است. باید پرسید چرا در سال 84 این نهاد را منحل کرده و در سال 90 دوباره آنرا احیاء می کند؟ از دلایل احیاء این هیأت این است که این نهاد می تواند به رئیس جمهور در جهت اختلافاتی که دولت با قوه قضائیه و مجلس دارد، کمک کند. دولت می خواهد از این پتانسیل و ابزاز استفاده کند ولی این چرخش در مواضع سیاسی از نظر حقوقی با مواضع دولت فعلی سازگار نیست و جای سوال دارد.

نظر شما نسبت به استدلال شورای نگهبان نسبت به اصل 113 و مخالفت این شورا با تأسیس و احیای این هیأت چیست؟

با توجه به نظرات تفسیری شورای نگهبان، می توان استنباط کرد که این شورا عقیده دارد رئیس جمهور باید شخصاً این وظیفه را انجام دهد. اما به نظر من، استدلال شورای نگهبان پذیرفتنی نیست. اول باید به این سوال پاسخ داد که آیا هیأت نظارت بر اجرای قانون اساسی، شأنی در قانون اساسی دارد یا نه؟ آقای خاتمی هم می دانست که هیأت نظارت بر اجرای قانون اساسی، شأن قانون اساسی ندارد. ایشان این هیأت را ایجاد کرد تا صرفاً به رئیس جمهور در راستای ایفای وظایفش کمک کند. بنابراین، این هیأت یک نهاد تصمیم گیر نبود بلکه نهادی بود که انحرافات از قانون اساسی را بررسی کرده و گزارشات خود را به رئیس جمهور می داد و در صورت ضرورت، خود رئیس جمهور به قوای دیگر و مقامات مربوطه اخطار می داد. مطابق قانون اساسی، اگر اختیاری به یک مقام  عالی سیاسی واگذار شده، لزوماً به این معنی نیست که آن وظیفه را شخصاً خود آن مقام باید انجام دهد. رئیس جمهور، یک شخصیت عالی سیاسی است که می تواند از دانش حقوقی و حرفه ای حقوقدانان در قالب یک مجمع، هیأت یا کمیسیون استفاده کند. هیأت نظارت، شأن تصمیم گیری نداشته بلکه یک شأن مشورتی و کارشناسی دارد.

استدلال شما در نپذیرفتن نظر تفسیری شورای نگهبان چیست؟

شورای نگهبان در مواضع خود متناقض عمل می کند. من سه مثال می زنم تا نشان دهم استدلال شورای نگهبان غلط است. شورای نگهبان در مواردی از مواضع خود کوتاه آمده و با تساهل برخورد کرده است. مثال اول، تأسیس هیأت عالی حل اختلاف قوا توسط رهبری است. می دانیم که هیأت عالی حل اختلاف قوا در قانون اساسی شانی ندارد و دلیل ایجاد آن از سوی رهبری این بوده که به هماهنگی روابط قوا کمک کند. اگر به استدلال شورای نگهبان وفادار باشیم، رهبری هم نمی تواند هیأت عالی حل اختلاف را تأسیس کند.

مثال دوم، در سال 84 شورای نگهبان اقدام به ایجاد دفاتر نظارتی شورای نگهبان در سراسر کشور کرد. در آن زمان، سازمان مدیریت و برنامه ریزی و وزارت کشور با ایجاد این دفاتر مخالفت کردند و می دانیم که در سازمان تشکیلات شورای نگهبان، دفاتر نظارتی پیش بینی نشده است. البته قانون درباره هیأت نظارت مرکزی شورای نگهبان وجود دارد، اما این هیأت نیز در قانون اساسی پیش بینی نشده است. در اینجا می توانیم همین استدلال شورای نگهبان را علیه خودش استفاده کنیم. شورای نگهبان بر اساس قانون اساسی، صرفاً نهادی است که وظیفه انطباق قوانین با شرع و قانون اساسی، و به عنوان مثال احراز صلاحیت نامزدهای انتخابات را بر عهده دارد. اگر استدلال شورا را مبنا قرار دهیم، شورای نگهبان به چه دلیل اقدام به تأسیس دفاتر نظارتی کرده و یا اقدام به ایجاد هیأت نظارت مرکزی می کند؟ استدلال شورای نگهبان در پرونده دفاتر نظارتی این است که لازمه وظیفه شورای نگهبان بر اساس قانون اساسی این است که دفاتر نظارتی داشته باشد تا این دفاتر به شورای نگهبان در رسیدگی به صلاحیت های نامزدهای انتخاباتی کمک کنند. اما با توجه به این که تأسیس این دفاتر در قانون اساسی نیامده، مغایر قانون اساسی است.

مثال سوم: مجلس اقدام به ایجاد هیأت عالی نظارت کرد که زیر نظر هیأت رئیسه مجلس فعالیت کند. ایجاد هیأت عالی نظارت در مجلس که وظیفه اش نظارت بر عملکرد و رفتار نمایندگان مجلس است، در قانون اساسی و آیین نامه داخلی مجلس نیامده و مغایر قانون اساسی است، ولی شورای نگهبان به آن ایرادی نگرفته است.

مطابق مثالهایی که بیان کردم، استدلال شورای نگهبان از منظر خودش هم، پذیرفتنی نیست و در واقع شورا متناقض عمل کرده است. در مورد تأسیس و احیاء هیأت نظارت بر قانون اساسی در سال 76 و 90، علاوه بر این که نظرات شورای نگهبان متناقض است، دولت فعلی نیز در این زمینه متناقض عمل می کند.

اخیراً یکی از معاونین رئیس جمهور اعلام کرده که هیأت نظارت و پیگیری بر اجرای قانون اساسی می تواند حتی بر شورای نگهبان نظارت کند، این ادعا از نظر حقوقی چه جایگاهی دارد؟

همان طور که اشاره کردم، استدلال من این است که این هیأت، شأن قانون اساسی ندارد. اگر این استدلال را بپذیریم، معلوم می شود که آقایان از الفبای حقوقی هم اطلاعی ندارند. باید مطابق اصل 113 قانون اساسی، روشن شود که آیا رئیس جمهور می تواند بر شورای نگهبان نظارت کند یا نه؟ اصل 113 تصریح دارد که مسئولیت اجرای قانون اساسی بر عهده رئیس جمهور است، اصل 121 هم مربوط به سوگند رئیس جمهور است که در آنجا هم بیان شده که رئیس جمهور سوگند یاد می کند که پاسدار مذهب رسمی، نظام جمهوری اسلامی و قانون اساسی کشورش باشد، منتهی قانون تعیین حدود اختیارات رئیس جمهور در اجرای اصل 113 قانون اساسی که قانون مصوب مجلس است، اختیاراتی به رئیس جمهور داده که این اختیارات در محدوده سه قوه است و نه فراتر از آن. طبق این قانون، نظارت رئیس جمهور شامل سه قوه بوده و نهادی مثل شورای نگهبان را دربر نمی گیرد، هر چند اطلاق اصل 113 شامل همه موارد نقض قانون اساسی است و مسئولیت اجرای قانون اساسی محدود نشده است.

ابزارهای لازم برای نظارت رئیس جمهور بر اجرای قانون اساسی چیست؟

مهمترین ابزار، تذکر به مقامات عالی و روسای دو قوه بوده است. مطابق قانون تعیین حدود اختیارات رئیس جمهور، در مواردی که تخلفات از قانون اساسی، مربوط به قوه مجریه باشد رئیس جمهور می تواند از مکانیزم هایی استفاده کند مثل ارسال موضوع به هیأت رسیدگی به تخلفات اداری یا برخودهای انضباطی و اداری. در مواردی که مربوط به قوه قضائیه باشد می تواند به رئیس قوه تذکر دهد و از او بخواهد که به اصلاح امور بپردازد یا اگر موضوع تخلف از نظر هیأت نظارت جرم باشد، می تواند از رئیس قوه قضائیه درخواست رسیدگی کند. همینطور برخی از موارد را می تواند به کمیسیون اصل 90 قانون اساسی مجلس ارجاع دهد از جمله در شرایطی که تخلف، مربوط به مجلس یا کارکرد قوا باشد. کارکرد قوا، موردی نیست. بلکه بایستی در حدی باشد که نشان دهد عملکرد آن قوه از وظایف قانونی خودش خارج است. این مسأله با یک یا دو مورد اتفاق نمی افتد بلکه باید به صورت شیوع اتفاق بیفتد که منجر به این شود که بگوییم عملکرد قوا مناسب نیست. این گونه موارد را هم می تواند به کمیسیون اصل 90 مجلس ارجاع دهد.

به نظر شما ضرورت تأسیس این هیأت چه ضرورتی دارد؟

ضرورت تأسیس این هیأت را اصل 113 قانون اساسی بیان می کند. اگر قرار بود که ضرورت نداشته باشد، اصول 113 و 121 قانون اساسی مطرح نمی شد. مطابق این اصول، رئیس جمهور مسئول اجرا و حافظ قانون اساسی و ارزشهای مندرج در آن است. ما برای اصول 113 و 121 باید اعتبار قائل شویم و نمی توانیم مطابق نظر عده ای بگوییم صرفاً اجرای اصل 113 مربوط به قوه مجریه می شود. برخی استدلال می کنند که رئیس جمهور نمی تواند به قوای دیگر نظارت کند یا تذکر بدهد. تذکر رئیس جمهور بر اساس اصل 113 ناشی از ریاست وی بر قوه مجریه نیست. تذکر رئیس جمهور ناشی از این است که رئیس جمهور در اصل 121 حافظ قانون اساسی و در اصل 113 به عنوان عالی ترین مقام رسمی کشور بعد از رهبری شناخته شده است. به اعتبار این شأن، این وظیفه هم به او واگذار شده است. قدر متیقن مسئولیت اجرای قانون اساسی برای این که مداخله در امور سایر قوا هم نباشد این است که رئیس جمهور اختیار و صلاحیتی داشته باشد که در صورت انحراف از وظایفشان بتواند به آنها به عنوان عالی ترین مقام رسمی کشور تذکر دهد. اصل موضوع، ضرورت دارد و در بسیاری از کشورها نیز این اختیارات پیش بینی شده است. نکته این است که رئیس جمهور یک مقام عالی سیاسی است که الزاما دانش حقوقی و قضایی نداشته و تخصص حرفه ای ندارد و باید از عده ای کارشناس حقوقی استفاده کند . نتیجه این که لازمه اجرا و اعمال مسئولیت اجرای قانون اساسی، همان طور که شورای نگهبان در ایجاد دفاتر نظارتی شورای نگهبان استدلال کرده ، این است که یک تیم و هیأت کارشناسی به او کمک کنند. بنابراین وجود این هیأت کارشناسی در نظارت بر اجرای قانون اساسی، شأن قانون اساسی ندارد. این هیات نمی تواند با سایر مقامات مکاتبه کرده یا تذکر دهد بلکه باید تخلفات را بررسی کرده و به رئیس جمهور گزارش دهد تا او اقدام به اخطار کند. به تعبیر دیگر این هیات شأن کارشناسی دارد و استفاده از چنین هیات کارشناسی مغایر قانون اساسی نیست.

اصول قانون اساسی در برخی جاها به عنوان ابزار استفاده می شوند و در مواردی وقتی یک نهادی یا مقامی می بیند که از موضع ضعف سیاسی در مقابل سایر قوا برخودار است سعی می کند که از همه استعدادهای قانون اساسی استفاده کند، این چیزی است که اخیرا در احیای هیأت نظارت بر اجرای قانون اساسی اتفاق افتاده است. این هیات اهرمی است که در سال 84 منحلش کردند، ولی اکنون می خواهند به عنوان یک ابزار علیه رقبای خود استفاده کنند.

منبع: در هفته نامه آسمان/شماره 105/ 13 اسفند 90/ ص 39